¿Qué pasos debería realizar Cataluña para convocar un referéndum legal?

    Desde hace unos años, el sentir nacionalista catalán se ha ido reconvirtiendo en un independentismo empeñado en la secesión. Secesión que en un principio la querían provocar y hacer a través cauces democráticos, si bien en sus actuaciones no se han visto tales actos. Aluden a que en España se les prohíbe hacer un referéndum, que el presidente del Gobierno se niega en todo caso… pero, ¿realmente lo han intentando?¿han intentado hacerlo por la vía legal? ¿han expuesto al conjunto de los españoles a los que se deben también sus deseos? ¿su proyecto de país independiente? En este post, voy a exponeros de manera jurídica el camino de una Comunidad Autónoma en nuestra actual Democracia para realizar un referéndum.

    Un referéndum en si es un procedimiento jurídico por el que se somete a votación popular una ley o un asunto de especial importancia para el Estado, en este caso sería lo segundo. Partiendo de la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, sobre regulación de las distintas modalidades de referéndum, en este caso podemos comprobar que el referendum que se pide en Cataluña se puede realizar por dos caminos posibles, el del artículo 6 o del 8 de la LO. Hay que tener en cuenta previamente lo que dispone el Estatuto de Cataluña respecto a las consultas populares:

[[Artículo 122. Consultas populares.

    Corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva para el establecimiento del régimen jurídico, las modalidades, el procedimiento, la realización y la convocatoria por la propia Generalitat o por los entes locales, en el ámbito de sus competencias, de encuestas, audiencias públicas, foros de participación y cualquier otro instrumento de consulta popular, con excepción de lo previsto en el artículo 149.1.32 de la Constitución.]]

El artículo anterior fue declarado constitucional interpretándose FJ 69 de la STC 31/2010, de 28 de junio:

“”69. El art. 122 EAC sobre «Consultas populares» atribuye a la Generalitat «la competencia exclusiva para el establecimiento del régimen jurídico, las modalidades, el procedimiento, la realización y la convocatoria por la propia Generalitat o por los entes locales, en el ámbito de sus competencias, de encuestas, audiencias públicas, foros de participación y cualquier otro instrumento de consulta popular, con excepción de lo previsto en el artículo 149.1.32 de la Constitución.» Los recurrentes sostienen que el precepto es contrario al art. 149.1.18 y 32 CE, entendiendo las demás partes procesales, por el contrario, que la norma es constitucionalmente inobjetable. Las razones de unos y otros se han recogido en el antecedente 62.

Los recurrentes parten de la idea de que no es posible distinguir, como hace el precepto impugnado, entre «consultas populares» y «referéndum», y sobre esa base defienden que la autorización estatal prevista en el art. 149.1.32 CE es necesaria en todo caso. Sin embargo, hemos dicho en la STC 103/2008, de 11 de septiembre, que «[e]l referéndum es … una especie del género 'consulta popular' … cuyo objeto se refiere estrictamente al parecer del cuerpo electoral (expresivo de la voluntad del pueblo: STC 12/2008, de 29 de enero, FJ 10) conformado y exteriorizado a través de un procedimiento electoral, esto es, basado en el censo, gestionado por la Administración electoral y asegurado con garantías jurisdiccionales específicas, siempre en relación con los asuntos públicos cuya gestión, directa o indirecta, mediante el ejercicio del poder político por parte de los ciudadanos constituye el objeto del derecho fundamental reconocido por la Constitución en el art. 23 (así, STC 119/1995, de 17 de julio).» (STC 103/2008, FJ 2).

Caben, pues, consultas populares no referendarias mediante las cuales «se recaba la opinión de cualquier colectivo sobre cualesquiera asuntos de interés público a través de cualesquiera procedimientos» distintos de los que cualifican una consulta como referéndum (STC 103/2008, FJ 2) y con los límites materiales a los que también hicimos referencia en la STC 103/2008 (FJ 4) respecto de todo tipo de consultas, al margen de la prevista en el art. 168 CE. Las encuestas, audiencias públicas y foros de participación a los que se refiere el art. 122 EAC tienen perfecto encaje en aquel género que, como especies distintas, comparten con el referéndum. Si a ello se añade que las consultas previstas en el precepto se ciñen expresamente al ámbito de las competencias autonómicas y locales, es evidente que no puede haber afectación alguna del ámbito competencial privativo del Estado. En particular, tampoco del título competencial atribuido por el art. 149.1.18 CE, toda vez que, para el cabal entendimiento del art. 122 EAC, como, por lo demás, para la interpretación de todos los preceptos incluidos en el capítulo II del título IV del Estatuto catalán, es necesario partir de las consideraciones de orden general que, con motivo del enjuiciamiento de los arts. 110, 111 y 112 EAC, hemos desarrollado en los fundamentos jurídicos 59 a 61 y 64 acerca del alcance constitucional que merece la calificación como «exclusivas» de determinadas competencias atribuidas a la Comunidad Autónoma por el legislador estatutario. La exclusividad del art. 122 EAC ha de serlo, por tanto, sin perjuicio de la competencia estatal relativa a las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas.

Así interpretada, «la competencia para el establecimiento del régimen jurídico, las modalidades, el procedimiento, la realización y la convocatoria por la propia Generalitat o por los entes locales, en el ámbito de sus competencias, de encuestas, audiencias públicas, foros de participación y cualquier otro instrumento de consulta popular», atribuida a la Generalitat por el art. 122 EAC, es perfectamente conforme con la Constitución, en el bien entendido de que en la expresión «cualquier otro instrumento de consulta popular» no se comprende el referéndum. Tal entendimiento parece implícito en el propio art. 122 EAC, que hace excepción expresa «de lo previsto en el artículo 149.1.32 de la Constitución». Sin embargo, esa excepción no puede limitarse a la autorización estatal para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum, sino que ha de extenderse a la entera disciplina de esa institución, esto es, a su establecimiento y regulación. Ello es así por cuanto, según hemos dicho en la repetida STC 103/2008, «la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, sobre regulación de las distintas modalidades de referéndum, es la llamada por el art. 92.3 CE para regular las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas en la Constitución, siendo además la única Ley constitucionalmente adecuada para el cumplimiento de otra reserva, añadida a la competencial del art. 149.1.32 CE: la genérica del art. 81 CE para el desarrollo de los derechos fundamentales, en este caso el derecho de participación política reconocido en el art. 23 CE.» (STC 103/2008, FJ 3).

En consecuencia, el art. 122 EAC no es inconstitucional interpretado en el sentido de que la excepción en él contemplada se extiende a la institución del referéndum en su integridad, y no sólo a la autorización estatal de su convocatoria, y así se dispondrá en el fallo.””

    Pueden consultar tal sentencia del TC, en este link: https://boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2010-11409

    Visto lo anterior, Cataluña podía elegir entre una consulta popular o plenamente un referendum. La consulta popular es un término genérico para hacer mención a cualquier consulta que se quiera hacer a toda o parte de la población. Puede ser desde un foro de participación o unas encuestas hasta un referéndum, así como que Referéndum es una de esas consultas de especial relevancia porque constituye una institución de democracia directa mediante la que los ciudadanos ejercen su derecho fundamental de participación política, pronunciándose a favor o en contra de un determinado proyecto a través de una votación. Por ello, está sujeto a unas formalidades más rigurosas que el resto de las consultas populares, y la decisión que sale de las urnas tiene una especial trascendencia política.

     La posible independencia de Cataluña es un asunto importante que afecta de manera relevante a los catalanes, así como al resto de España por lo que el camino del referendum es claro y no deja lugar a dudas.

    Ahora bien, abordando la LO anteriormente mencionada tal referéndum puede referirse a través del camino del art. 6 o del art. 8.

     Respecto a la vía del artículo 8, que generalmente se usa para aprobar los Estatutos de Autonomía tenemos que tener en cuenta antes el art. 151.1 de la CE que dice que

        

    [[No será preciso dejar transcurrir el plazo de cinco años, a que se refiere el apartado 2 del artículo 148, cuando la iniciativa del proceso autonómico sea acordada dentro del plazo del artículo 143.2, además de por las Diputaciones o los órganos interinsulares correspondientes, por las tres cuartas partes de los municipios de cada una de las provincias afectadas que representen, al menos, la mayoría del censo electoral de cada una de ellas y dicha iniciativa sea ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia en los términos que establezca una ley orgánica.]]

El artículo 143.2 dispone que

    [[La iniciativa del proceso autonómico corresponde a todas las Diputaciones interesadas o al órgano interinsular correspondiente y a las dos terceras partes de los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla. Estos requisitos deberán ser cumplidos en el plazo de seis meses desde el primer acuerdo adoptado al respecto por alguna de las Corporaciones locales interesadas. ]]

Teniendo en cuenta lo anterior, comprobamos el procedimiento del art.8:

    [[“La ratificación por referéndum de la iniciativa autonómica prevista en el art. 151.1 de la Constitución ( se ajustará a los siguientes términos:

    1. La iniciativa autonómica deberá acreditarse mediante elevación al Gobierno de los acuerdos de las Diputaciones o de los órganos interinsulares correspondientes y de las tres cuartas partes de los Municipios de cada una de las provincias afectadas que represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada una de ellas, adoptados con las formalidades previstas en la Ley de Régimen Local, dentro del plazo prevenido en el art. 143.2 de la Constitución y haciendo constar que se ejercita la facultad otorgada por el art. 151.1 de la misma.

    2. El Gobierno declarará acreditada la iniciativa siempre que se hubieran cumplido los requisitos mencionados en el apartado anterior.

    3. Una vez acreditada la iniciativa, el Gobierno procederá a la convocatoria del referéndum en el plazo de cinco meses, fijándose la fecha concreta de su celebración, oído el órgano de gobierno del Ente Preautonómico respectivo.

    4. Celebrado el referéndum, si no llegase a obtenerse la ratificación, por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia, no podrá reiterarse la iniciativa hasta transcurridos cinco años.

    Esto no obstante, la iniciativa autonómica prevista en el artículo 151 se entenderá ratificada en las provincias en las que se hubiere obtenido la mayoría de los votos afirmativos previstos en el párrafo anterior, siempre y cuando los votos afirmativos hayan alcanzado la mayoría absoluta del censo de electores en el conjunto del ámbito territorial que pretenda acceder al autogobierno.

    Previa solicitud de la mayoría de los Diputados y Senadores de la provincia o provincias en las que no se hubiera obtenido la ratificación de la iniciativa, las Cortes Generales, mediante Ley Orgánica, podrán sustituir la iniciativa autonómica prevista en el artículo 151 siempre que concurran los requisitos previstos en el párrafo anterior. ]]

   Pues bien, este procedimiento en ningún momento se intentó llevar a cabo visto lo visto aunque en mi opinión al ir enfocado más a la aprobación de un Estatuto de Autonomía, quedaría en entre dicho la analogía de usar este procedimiento para tal referéndum. Igualmente, en ningún momento se invocó. Si bien es cierto, que el fondo del referéndum entrañaba una consulta en todo el Estado español conforme al art. 92 de la Constitución, ya que si el objetivo de Cataluña era meramente realizar un referéndum consultivo que no tuviese vinculación legal posterior, lo ideal sería instar una futura Reforma Constitucional para en cualquier caso facilitar una secesión o legitimidad para negociar una futura independencia (dar cabida a un autodeterminación de Cataluña, e incluso de otras regiones), que igualmente debería de ampararse en la Constitución a través de una reforma de esta.

   El Tribunal Constitucional en su sentencia de 11 de septiembre de 2008 (STC 103/2008), que enjuició la Ley del Parlamento Vasco 9/2008, de convocatoria y regulación de una consulta popular de autodeterminación, el TC afirmó que “la cuestión que ha querido someterse a consulta (…) afecta (art. 2 CE) al fundamento del orden constitucional vigente (en la medida en que supone la reconsideración de la identidad y unidad del sujeto soberano o, cuando menos, de la relación que únicamente la voluntad de este puede establecer entre el Estado y las comunidades autónomas) y por ello solo puede ser objeto de consulta popular por vía del referéndum de revisión constitucional”.   

  Pero la independencia en si, es muy diferente al procedimiento de realizar un referéndum a través de los cauces legales estipulados.

    El artículo 6,  dispone un referendum para decisiones políticas de especial trascedencia pero para todos los ciudadanos, es decir para todos los ciudadanos españoles. Tal referendum será convocado por el Rey, a propuesta del Presidente del Gobierno y autorizada por el Congreso de los Diputados por mayoría absoluta.

  Quizás la propuesta del Presidente del Gobierno de España es lo que a los independentistas más les temería pero, ¿realmente le presentaron un proyecto de referéndum formalmente o simplemente era cantos de sirena y marketing político a través de la prensa?

    De negarse el Presidente del Gobierno a proponer tal referéndum, los diferentes grupos del marco político español deberían de haber pedido tales explicaciones para saber sus razones. La solicitud posterior ante el Congreso hay que recordar que se aprobaría en todo caso por mayoría absoluta, y que quienes tienen derecho a votar a través de los cauces del artículo 92 de la CE y del artículo 6 de la LO de referéndum son todos los españoles.

    Para que votasen únicamente los catalanes, los cauces a seguir serían a través del artículo 8 expuesto anteriormente, aunque el artículo 6 encajaría más en este sentido aunque según jurisprudencia del TC  se deduce que la reforma de la Constitución debe preceder a un hipotético referéndum de autodeterminación, y no al revés. Cuestión prácticamente imposible y que peca de poca lógica, ya que el entrar en una reforma constitucional por este hecho, sin saber exactamente de primeras cuál es la opinión de una mayoría absoluta de catalanes caería en lo absurdo, en una lucha política y de legitimidad sin sentido. En eso en mi opinión, comete un error el Tribunal Constitucional.

     En la actualidad, ese sin sentido aunque de otra forma está haciendo gala, y es que Cataluña se ha saltado totalmente la legalidad vigente respecto a estas cuestiones y ha convocado un referéndum del que no tiene competencias para convocar según el artículo 122 de su propio Estatuto de Autonomía, aprobado sin haber seguido ninguno de los caminos legales para las CCAA y para asuntos de calado establecidos en nuestra Constitución y en la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, sobre regulación de las distintas modalidades de referéndum. Lógicamente, ha sido suspendida por el Tribunal Constitucional, porque no entra dentro de los cauces legales que he comentado en este post. De igual forma, la Ley de Transitoriedad Jurídica es igualmente una utopía y fuera de lugar dentro de los cauces de nuestra Constitución pues directamente con su aprobación vulneran el artículo 2 de la Constitución española, y por ende vulnera lo establecido en la legislación europea (TUE, TFUE) y diversa legislación internacional, aunque para este asunto habrá otro post al que haré referencia.

    Igualmente, recordar que el referéndum que fuese aprobado sería consultivo y no vinculante. ¿Qué quiere decir esto? Pues que si que por ejemplo, una mayoría absoluta de catalanes eligiera SI a la independencia habría que iniciar una futura negociación para una reforma constitucional y modificar el artículo 2 de la Constitución española en tal sentido.

    Mi opinión sobre este asunto es claro desde el aspecto jurídico. Independientemente de estar a favor o no una independencia de Cataluña, el realizarse un referéndum debe de tener todas las garantías legales previstas y no saltarse a la torera toda la legislación que recordemos proviene de la soberanía nacional y esta emana del pueblo español, por lo que indirectamente se está atacando a la democracia actual. Mi anhelo sería que tanto Cataluña eligiera los cauces legales estipulados para realizar tal consulta de forma adecuada, y que en el caso de que hubiese problemas por la responsabilidad obvia del Presidente del Gobierno en el caso de ir por la vía del art. 6, que el resto del marco político negociara con este la presentación de la solicitud ante el Congreso de los Diputados, y posteriormente seguir los cauces estipulados (teniendo que a través del art. 6 tendría que votar el conjunto de los españoles, no como a través del art. 8)). Lo importante es cumplir la Constitución, cumplir la ley… pues toda acción fuera de tales cauces, carecería de calificación de democrático por mucho que intenten convencernos algunos...